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理顺中央与地方关系的意义

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第一篇:《浅论中央和地方关系》

浅论中央与地方关系

传播学 徐晓光 201021120121

摘要:中央与地方关系是国家政治生活中最基本的关系之一,它构成了一个国家国内政府间关系的中轴线,并且决定着整个国家政府间关系的基本格局。大体而言,自现代意义上的国家产生以来,中央与地方关系问题就是世界各国政府都无法回避的重要的、甚至是核心的问题。古今中外,概莫能外。绝大多数情况下,中央与地方关系的理顺与否和一个国家或王朝的兴衰成败呈正相关关系:当中央与地方关系比较协调时,这个国家或社会的发展就会比较兴旺和强盛;而当中央与地方之间关系相互对抗矛盾时,这个国家或社会的发展就会受到一定的阻碍,陷入动乱和衰退之中。在此意义上,可以说,一部国家史或王朝史就是一部处理中央与地方关系的历史。

中央集权和地方分权的矛盾,是世界上很多大国都要经常面对的政治和经济问题,国家的联邦制度是处理这对矛盾的一种重要方式。联邦主义作为这种制度的理论依据和政治主张,最早源自美国,从一开始就代表着一种对中央集权的强烈要求。当今世界上有很多实行联邦制的国家,在处理中央集权和地方分权的问题上不仅积累了成功的经验,而且还有很多深刻的教训,它们是世界各国实行政治改革的重要知识财富。中国今天面对政治改革的任务,要坚持国家统一和保证长期的社会稳定,关键也要处理好中央集权和地方分权的关系,这方面联邦主义的成功经验:强化中央集权的专业职能建设和扩大人民民主权利、依靠强大的中央集权力量和人民民主的力量制约地方政治势力的分裂倾向,可以为我们提供重要的参考。现在有些国外人士和国内同志分析介绍联邦制下的治国经验时,往往只注重地方分权而忽略中央集权,这种误解不仅有违联邦主义的基本政治精神,而且也很不利于我们当前的政治改革从中获取有益的经验,因此很有必要作一个深入的理论研究。中央与地方关系的实质说到底就是中央政府与地方政府的权限划分和中央政府对地方政府的监督。中央与地方的关系问题由于涉及到国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会安定等重大问题,直接影响着统治阶级的政治统治地位,长期以来引起了世界各国政府的广泛关注和高度重视。许多国家在这方面都进行了有益的探索,取得了一些成功的经验,但至今仍未找到“万全”的良策。

一, 历史回顾

中央集权制度确立于秦朝,它彻底打破了传统的贵族分封制,奠定了中国古代大一统王朝制度的基础,对此后2000多年的中国政治与社会产生了重要影响.自汉代以来,通过打击诸侯王势力,削弱武将军权,分割地方官权利,中央集权日益加强.汉武帝加强中央集权的措

施,进一步巩固和发展了大一统的局面,促进了社会经济的发展.大权利的过于集中也带来了,外戚宦官专权等弊端,致使政局长期动荡.到了宋代,通过杯酒释兵权,收精兵,消实权,制钱谷等措施,改变了唐末五代以来的藩镇割据的分裂局面,维护了国家统一安定,有利于社会经济的发展.然而,另一方面,宋初中央集权的强化,却造成了冗官,冗兵,冗费的国家财政危机,导致了积贫积弱的结果.

地方分权的活动:汉初的七国之乱,唐中期的安史之乱以后出现的藩镇割据的局面,后来进一步发展为五代十国,至北宋初年宋太祖加强中央集权,藩镇为体才得以解决。北宋以后中央在与地方分权的斗争中已处于绝对上风.

影响:积极--中央集权的不断强化有利于稳定政局,推动社会经济的发展.

消极--高度的中央集权,造成地方官对中央的依赖和服从,地方缺乏自主权,难以实施有效管理

二,西方国家中央与地方关系模式

西方国家中央与地方关系模式大体有三种:联邦分权模式、单一集权模式、单一分权模式。这三种模式的典型代表国家分别是美国、法国、日本。现代西方国家由于社会历史、文化、宗教、民族精神以及社会组织和结构的差异,使他们的中央和地方关系在国家结构和中央与地方权限范围内有各自不同的特征。但仔细考察其中央与地方的关系,可发现有明显的共性:

(1)中央集权化和地方分权化始终贯穿于西方国家中央和地方关系的发展过程。现代西方国家中央和地方关系演变有两种不同倾向:第一,中央和地方由分权走向集权。美国初始建立的是相对松散的邦联制,后过渡到相对紧凑的联邦制,以后又在经济发展中多次出现集权化趋势。20世纪初,又由双重联邦制过渡到合作联邦制。第二,中央和地方关系由集权走向分权。法国大革命后建立的是高度集权制国家。随着经济发展逐步放权,到20世纪80年代日臻具备了地方自治的集权制国家结构特征。

(2)西方国家协调中央与地方关系的基本手段是法制和财政控制。法制原则是在协调中央与地方关系中被奉为圭臬的基本原则,体现着“法治不断加强,人治逐步弱化”的趋势。西方国家中央和地方的关系不仅都建立在明确而广泛的宪法和法律基础之上,而且都努力通过法律化、制度化、程序化的手段来协调中央与地方关系和矛盾。这使中央和地方关系能在法律基础上保持相对的稳定。另外,西方各国中央政府还建立了一套比较完整的“财政制约和推动机制”,并以此来调控地方财政和行政,引导地方政府的决策。这一机制以中央政府通过分税制控制一部分收入,然后通过财政拨款、财政补贴来推动地方政府执行国家政策和协调

社会发展。

(3)现代西方国家地方政府的职能不断扩大,普遍存在着有限自治。随着国家垄断资本主义的发展,在福利经济的推动下,西方国家地方政府的职能不断扩大。联邦制国家一段时间的集权趋势使中央包袱沉重、效率低下,于是倾向于将部分中央权限和事务还于地方政府,如美国推行的尼克松“新联邦主义”及克林顿的“政府企业化”改革等等。单一制国家战后经济的发展也促使中央政府将大部分管理公共事务的职能下放给地方政府,使地方政府成为社会提供服务和管理的主要机构,如英、法两国。随着地方职能的扩大,打破了传统中央与地方相互隔离、完全地方自治的局面,使完全自治走向在中央监控下的有限自治,也使传统中央集权国家赋予地方政府一定的自治权,有限地方自治是战后各国普遍存在的现象。

三,我国建国后中央与地方关系的历史经验

我国自建国以来,中央与地方关系调整过多次,虽未从根本上改变中央高度集权的模式,但其间也经历了多次重大变化。中央集权与地方分权这对矛盾始终没有解决好,权力不是过于集中,就是过于分散,没有跳出中央集权与地方分权的“往复循环”。回顾我国20世纪50年代、70年代、80年代中央与地方关系的三次重大调整与改革,均是在一遇到新的形势和局面时,随即就从中央政府向地方政府进行纵向的、自上而下的权力分配;而当出现地方经济混乱和地方分散主义时,又立即将权力大规模地收回中央,如此反复,形成了“一放就乱,一统就死”的“怪圈循环”。反思建国以来,“下放———上收———再下放———再上收”的循环,教训是深刻的。然而,我国中央与地方关系的现状仍然是中央集权型。这种状况在经济和社会不断发展的情况下,不仅不适应地方的发展和要求,也不利于中央政府对全国的统一领导和控制,但是根据建国以来的经验,片面强调中央集权而忽视地方利益和片面强调地方分权都是不可取的。纵观我国历史和横观西方模式,中央与地方关系既“没有纯粹的中央集权模式,也没有纯粹的地方分权模式”,只有中央集权——地方分权的混合模式,实行中央必要集权与地方适度分权相结合的纵向权力关系模式,保持适当的张力,已成为世界大趋势。由此而推论出,我国要根据国情,实行中央必要集权与地方适度分权相结合的关系模式。

四,我国中央与地方关系的理想模式

中央必要集权与地方适度分权相结合的纵向权力关系模式我国中央与地方关系理想模式是保持适当的张力,即中央必要集权与地方适度分权相结合的纵向权力关系模式。实质上,处理中央与地方关系的基本原则在宪法第3条就已有明文规定:“中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。在这一原则的指导下,我们应采取中央必要集权与地方适度分权相结合的权力关系模式。随着我国市场经

济的逐步完善和政治体制的深化改革,中央与地方的关系也要随之调整,保持适当的张力以保证动态平衡。

1.根据经济、社会发展的需要不断调整中央和地方关系,保持动态平衡。随着改革进入大规模社会结构分化和结构转型的阶段,因利益重新分化和整合之间的不平衡而引发的社会矛盾和冲突日益突出,中央与地方关系也要不断调整,以适应新的形势。中央与地方关系调整应坚持以下原则:

(1)必须符合中国国情。中央与地方关系的调整必须坚持单一制国家结构形式下的中央和地方关系发展的基本方向。中央集权不能退回到高度集权制,也不能按联邦制结构形式下的分权特点进行地方分权。中央与地方关系的调整必须反映出单一制国家的特点,并坚持和完善民族区域自治和特别行政区制度。

(2)必须适应一定时期内经济、社会发展的需要,要有助于社会进步和生产力发展。我国中央和地方关系的调整要随着经济、政治体制的改革循序渐进地进行,适应一定时期经济社会发展的需要,不应超越和落后当时的实际。

(3)坚持“稳中求变、变中求稳”的方针。在新的形势下,我国社会的利益分化和重新整合正在悄然进行,社会性矛盾和冲突日益突出。稳定成为改革和进一步发展的先决条件,正确处理改革、发展、稳定的关系尤为重要。“稳中求变”就是要求中央和地方关系调整必须在政治、社会发展相对稳定的条件下进行;“变中求稳”就是要求中央和地方关系调整要有利于政治、经济、社会发展,决不能诱发社会矛盾的冲突。

2.中央与地方关系调整的关键是要平衡政府权能。西方国家中央与地方关系的演变史表明:中央和地方关系调整的核心是实现政府的权能平衡。一般来说,权能是平衡的,即有什么样的权力就履行什么样的职能。由于政府的职能与社会经济政治发展密切相关,是一个动态的发展过程。因此,政府的权能平衡取决于两个条件:一是政府的权力配置是否与职能相称;二是权能的运行是否有相宜的社会经济政治环境。在向社会主义市场经济体制过渡的改革过程中,我国中央与地方关系上出现了权能失衡,各个领域出现了不同程度的地方保护主义。它势必影响到我国中央与地方关系的调整和完善。因此,如何维护政府的权能平衡是以后调整我国中央和地方关系的中心任务。维护政府权能平衡需注意以下几点:

(1)要科学地划分与配置中央政府与地方政府的职责权限。我国宪法和地方组织法对中央与地方职权的规定较原则,过于抽象,不够具体。我们应该通过法律明确规定哪些权力为中央所专有,哪些权力为地方所专有,哪些权力为中央与地方所共有。一般说来,中央政府作为社会的总代表和权力中心,应该总揽内政、外交、国防和宏观调控等方面的职责;地方政府则

理顺中央与地方关系的意义

作为中央政府的代理和地方利益的代表,在宪法规定的职权范围内按照中央方针政策独立处理地方事务,如发展地方公共事务,负责本地区的文化教育和社会保障,维持市场秩序,协调本地区内部各地方政府之间的关系等。

(2)转变政府职能。我国传统体制的一大弊端就是政企合一,政府从宏观、微观上都履行经济管理职能。在向市场经济体制转轨期间,政企分开,转变政府职能成为改革的关键。从目前来看,政企分开在中央政府一级较为彻底,而地方政府职能转变不大,企业自主权难以真正实落实,政企分开难以真正实现。因此,只有彻底实行政企分开,切实转换各级政府职能,才能给中央和地方关系调整提供相宜的外部环境,实现中央和地方的权能平衡。

3.扩大合作,平衡中央与地方的矛盾。随着经济和社会发展,中央和地方政府的共同利益将会越来越多,双方依赖也会越来越强。面对这种情形,中央与地方只有进一步扩大合作,才能既缓和中央和地方的冲突,又能使地方更多地分担中央的困难。同时,中央与地方的矛盾将始终存在,中央政府仍面临来自地方政府的对抗性压力。因此,中央政府在加强控制的同时,也要更多地通过各种手段和措施来减轻这些压力。

小结

中央与地方的关系是国家制度建设的重要内容之一,也是政治和形成体制的重要组成部分,是所有大国都无法忽视的重要的政治关系。“权威、发展和平衡是所有国家处理中央与地方关系的三个依据和支点。”我国中央与地方的利益关系是一种中央集权的制度安排,中央必须具备一定的宏观调控能力,但是实际上,中央政府的集权地位却未能保证国家统一意志的贯彻执行,中央对经济及社会的管理权上出现了混乱,导致了地方政府非制度化利益的膨胀,产生了诸多不利于经济和社会发展的问题。20世纪七八十年代以来,伴随着经济全球化、政治民主化和信息技术革命的发展,世界各国都在推进政府的制度创新与治理方式的变革,逐渐改变原有的中央与地方关系的模式,探索促进经济及社会发展的中央与地方的治理方式,并出现了很多有益的经验和成果。我国的中央与地方之间的利益关系是中央与地方政府以及地方政府之间的核心内容,因此,在市场经济的基础上,我们不仅要认真总结自身历史上的经验和教训,而且也要大胆借鉴他国的成功制度成果,通过中央与地方政府的共同努力实现彼此之间利益关系的均衡发展和社会经济的稳定运行,这也是社会进步的必然要求。随着全球化时代的到来,面对日益激烈的国际竞争,不论是发达国家还是发展中国家都千方百计地增强国家的实力,提高本国的综合国力,以稳定和发展自己的国家。在此背景下,一个国家能否正确处理中央与地方政府的关系就显得尤为重要。中国是一个发展中的大国,也是一个政治经济发展不平衡的多民族国家,强大的中央政府、有效的资源配置和高效的地

第二篇:《理解当代中国的中央与地方关系》

理解当代中国的中央与地方关系

摘要:建国以来,中央与地方关系始终处于动态演进过程之中。在传统计划经济时期,中央与地方关系的演进特点是收权与放权的往复循环;改革开放之后,以财税体制改革和政府机构改革为重点,中央与地方关系得到了相应的调整,中国经济与政治体制改革取得了显着成效。尽管如此,中央与地方关系因其复杂性和历史惯性而出现了诸如集权与分权的程度之争、事权与财力的匹配之争、中央与地方的强弱之争等矛盾,解决这些矛盾的方式方法反过来影响了宏观经济稳定和微观经济活力。为今之计是进一步推进经济与政治体制改革,探索包括转变政府职能、建立公共财政体系和优化政府权力结构在内的中央与地方关系。 关键词:当代中国;中央与地方关系;经济与政治体制

作为一个完整的理论体系,中央与地方关系不仅应该包括中央政府与省级政府、市(县)级政府、乡镇政府之间的关系,而且政党、民众、企业、公民社会组织,甚至外国政府或组织等行为主体都在其中发挥着不同程度的作用。为了简单起见,本文将地方各级政府抽象为一般的地方政府,并将中央与地方关系界定为中央政府与一般地方政府之间的关系。建国以来,这种关系始终处于动态演进过程之中。在传统计划经济时期,中央与地方关系的演进特点是收权与放权的往复循环;改革开放之后,以财税体制改革和政府机构改革为重点,中央与地方关系的调整取得了宝贵的成功经验,同时也显现了诸多不足。古往今来,中央与地方关系是经济社会发展的政治框架,科学地认识和总结当代中国的中央与地方关系模式,对进一步推动经济与政治体制改革大有裨益。

一、建国以来中央与地方关系的演进

毋庸置疑,1978年开始的改革开放在我国经济社会发展史上具有里程碑意义,以此为界限,改革开放之前我国实行的是传统计划经济体制;改革开放之后,我国进入传统计划经济体制向市场经济体制转轨的时期,中央与地方关系在这前后30年间呈现出不同的特点。

(一)传统计划经济时期的中央与地方关系

以收权与放权的往复循环为线索来刻画传统计划经济时期的中央与地方关系演进历程是学术界的通行做法。如表1所示,在传统计划经济时期,我国中央与地方关系经历了零和甚至负和的权力收放,每次循环似乎回到了起点,但其内容也有所差异。

按照1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》的相关规定,中央各部和其他国家机关相继成立,同时也相应地组建了地方各级人民政府,中央高度集权的单一政治体制应运而生。1950年3月,政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》,第一次对中央与地方经济管理权限进行了划分,全国的财政、经济、金融、行政管理权全部集中到中央政府手里,而地方政府则设立了与中

央经济部门相对应的经济管理机构,“条条”管理体制初告形成。与此同时,全国被划分为东北、华北、华东、西南、中南、西北六大行政区,中央对省级地方政府的领导要经过大区一级。不过,为了减少组织层次,增加工作效率,1954年6月中央撤消了大行政区。从1953年开始,我国进入第一个五年计划时期,对重点建设实行集中统一管理;实行直接计划与间接计[注:这七条放权原则分别是:(1)明确地规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权;(2)凡关系到整个国民经济带全局性、关键性、集中性的企业和事业,由中央管理,其他的交由地方管理;(3)企业和事业的管理,应该认真地改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理办法;

(4)中央管理的主要计划和财务指标,由国务院统一下达,改变过去许多主要指标由各部门条条下达的办法;(5)某些主要计划指标和人员编制名额等,应该给地方留一定的调整幅度和机动权;(6)民族自治地方的各项自治权,应该作出具体实施的规定;(7)改进体制要逐步实现[4][2]。]划相结合的计划管理制度;对粮食等主要农产品实行统购统销,1956年后,市场调节逐步被取消,高度集中的计划经济体制基本建立。

“一五”时期建立的高度集中的计划经济体制很快暴露出“集中过多、统得过死”的弊端,这严重地影响到地方增收减支的积极性,也造成了中央机构的臃肿。1956年4月,毛泽东在中央政治局扩大会议上发表了着名的《论十大关系》,谈到中央与地方关系时已经意识到了这一缺陷。1956年9月,周恩来在中共“八大”的讲话中,为改革过分集中的经济体制提出了七条放权原则。1957年9月,在中共中央召开的扩大的八届全会上,通过了陈云组织起草的《关于改进工业管理体制的规定(草案)》、《关于改进财政体制和划分中央和地方对财政管理权限的规定(草案)》、《关于改进商业管理体制的规定(草案)》等三个规定,对高度集中的经济管理权作了适度分解。1958年,伴随着“大跃进”运动,中央开始对高度集中的计划经济管理体制进行改革,包括减少计划分配物资、下放基建审批权、下放招工权,使地方政府获得了较大的自主权和独立利益。这些权力下放行动虽然调动了地方的积极性,促进了地方工业的发展,但下放得过多过急,否定了综合平衡,造成了比例失调、经济混乱[3]。

针对“大跃进”时期的放权过度,1961年转入五年调整时期。1961年1月,中央批转财政部《关于改进财政体制,加强财政管理的报告》,上收财权。同年1月20日,中央决定调整经济管理体制,除了重申财权要集中外,还强调中央要回收重要物资的管理权和分配权,货币发行权归中央;规定国家下达的劳动计划各地不许突破,所有生产、基建、收购、财务等工作上下一本账,不得层层加码。同时,中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》,提出“1958年以来,各省(市、区)和中央各部下放给专区、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权,放得不适当的,一律收回。”

转。

此后不久,中央集权的弊病还是重新显露出来,放权势在必行。在1970年初召开的全国计划会议上,中央提出要扩大地方的管理权限,具体措施包括:大批中央直属企业下放给地方;对地方实行三个“大包干”(基建投资大包干、物资分配大包干、财政收支大包干);计划体制实行“块块为主,条块结合”,给地方以较大的管理权限;设想恢复协作区建制,建[2]经过调整,比例失调局面得到了扭

立协作区工业体系[3]。事实证明,这一时期的放权造成了地区和部门分割,加剧了混乱。 1973年2月,国家计委起草了《关于坚持统一计划,加强经济管理的规定》,重新将经济管理权集中起来。然而,受“文化大革命”政治氛围的影响,中央集权的效果并不理想。1975年邓小平主持中央工作,开始各方面的整顿,整顿工作的核心就是加强权力的集中。1976年粉碎“四人帮”后,中央加强了铁路、邮电、民航等重要部门的统一领导,将部分税收、财政、物资管理权上收到中央,同时调整了一部分工业企业的隶属关系

(二)改革开放以来的中央与地方关系

改革开放以来,随着经济体制转型的发动与深入,中央与地方关系的调整不再是简单的收权与放权,而是呈现出多样化的特征。根据笔者对相关文献的梳理,改革开放后中央与地方关系调整的线索主要有两条,即财税体制改革和政府机构改革,前者涉及到中央与地方的财力格局,而后者则关系到中央与地方的事权结构。表2整理的政府文件大致支持这一判断。

1.重塑中央与地方财力格局的财税体制改革

改革开放以来,我国几次大规模的财税体制改革重塑了中央与地方的财力格局,为发挥中央与地方两个积极性奠定了物质基础。1980年2月推行的“划分收支、分级包干”财政管理体制将收支进行分类分成,其中收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入,支出按企业和事业单位的隶属关系进行划分,地方财政自求平衡;经过两步利改税后,1985年调整为“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制,将过去的划分收入改为划分税种,形成中央税、地方税和共享税三类,支出方面则按隶属关系,划分中央和地方两级财政支出的范围,这有利于进一步明确各级财政的权利和责任,特别是使地方具有了自主行使财权的权限[4][5]。 ;1988年7月28日,国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》,

[6]推行了财政大包干制度,包括“收入递增包干”、“上

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